2019年6月17日,北京市高级人民法院作出(2018)京行终4935号行政判决,判决“一、撤销北京市第一中级人民法院(2018)京01行初60号行政判决;二、撤销原国土资源部于二〇一七年十二月十八日作出的《不予行政许可决定书》(编号:100000220120080484)。”至此,北京凯道律师事务所代理宁夏中卫市金利工程运输有限公司(以下简称金利公司)诉中华人民共和国自然资源部探矿权行政许可一案落下帷幕。在张凯律师十四年的努力下,金利公司探矿权纠纷案再次取得了决定性的胜利。
本案不仅涉及金利公司长达十四年申请探矿权能否依法获得批准,而且在我国司法史上,尤其是在民告官的行政诉讼司法实践中,无疑都是浓墨重彩的一笔。
本案中,自然资源部(原国土资源部)以诉争区块属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”为由,不予许可金利公司的探矿权申请。受金利公司委托,北京凯道律师事务所指派张凯律师组成代理团队向北京市第一中级人民法院对中华人民共和国自然资源部提起行政诉讼。一审诉讼中,张凯律师依法论证了诉争区块不属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”。但北京市第一中级人民法院却作出支持原国土资源部不予许可的一审判决。为此,张凯律师代理金利公司上诉至北京市高级人民法院。
二审程序中,北京市高级人民法院将本案争议焦点归纳为:“原国土资源部以梁水园煤矿区属于国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地为由不予许可,是否符合相关规定,是否合法。”
北京市高级人民法院认为:本案中,虽然原国土资源部对金利公司探矿权申请不予行政许可的理由即为该申请探矿权的区域属国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地,不符合以申请在先方式取得煤炭探矿权的情形。但是,在“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”适用招标拍卖挂牌方式的规范性文件发布前,原国土资源部已要求地方地质矿产主管部门对国家出资勘查已探明矿产地进行清理上报,经认定后予以公告,且原国土资源部经审查认定已对国家出资勘查并已探明矿产地作了公告。在本案行政许可申请和受理、审查期间,原国土资源部曾继续发文要求地方国土资源主管部门对本行政区内已开展过矿产勘查或采矿活动、不再符合以申请在先方式出让探矿权的矿产地进行清理、公告,报原国土资源部备案。原国土资源部还曾与有关部门联合发文,对国家出资勘查探明矿产地的认定及向社会公开工作予以规范。上述清理、认定及公告行为,具有规范探矿权出让、转让行为的意义,是对矿产权益和相关行政许可条件的明确,对矿业权投资主体具有指引作用。对特定种类的矿产,如在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内,可通过申请在先的方式获得探矿权。如已被认定和公告为国家出资勘查已探明矿产地,则申请在先的方式受到一定的限制。
国家出资勘查已探明矿产地应当按照与行政许可相关的规范性文件事先规定的程序进行认定和公开。行政许可法第五条规定,设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。实施行政许可遵循公开原则,既有利于保障和监督行政机关有效实施行政管理,也有利于保护行政许可申请人的合法权益。行政机关实施行政许可,除依照行政许可法第三十条的规定公示法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项。依据、条件、数量、程序、期限等内容外,对其规范性文件中规定的对行政许可相关条件予以公告的程序也应当予以遵守。国家出资勘査已探明矿产地的认定公告同时也是对行政许可相关条件的公开。对国家出资勘査已探明矿产地依事先规定的程序认定和公开,是对行政许可申请人予以公平、公正对待的基础。在明文规定地质矿产主管部门应当对国家出资勘查已探明矿产地予以清理认定及公告的情况下,对未包含在相关公告中的矿产地,矿业投资主体则视其为“空白地”而合理期待可申请获得探矿权。在已有相关公告的情况下,申请人提出行政许可申请后,再针对申请人在公告内容之外作出对其不利的认定,事先的明示和监督缺失,实施行政许可条件的确定性受到质疑。在本案行政许可申请受理之初,梁水园煤矿区已有勘查活动的情况即有所反映,但在此后有关程序中,本案现有证据不能证明对梁水园煤矿区作了属于“国家出资勘査已探明矿产地”的认定和公告,直至在被诉不予许可决定中才以之作为理由,不符合原国土资源部有关国家出资勘查已探明矿产地清理、认定和公告程序的规定。
北京市高级人民法院同时认为:作出行政许可决定,应当根据案件具体情况,充分听取申请人的意见。行政许可法第七条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权。该法第三十六条规定,行政机关对行政许可申请进行审査时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第四十七条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。本案情况较为复杂、程序曲折漫长,地方国土资源主管部门不同意设立本案申请的探矿权,国家出资勘查已探明矿产地未经上报、认定和公告,申请范围内可能与已设矿业权重叠,还存在其他申请人和利益主体,因此,本案行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系,应当听取相关当事人陈述、申辩或举行听证。虽然原国土资源部制定的规范性文件中规定在受理探矿权、采矿权申请前向地方国土资源主管部门发送调查函,要求地方国土资源主管部门回复调查意见,但该调查意见仅具有辅助性,不能替代行政许可机关的调查,调查职责依法仍应在行政许可机关本身。在争议较大的情况下,原国土资源部不应仅依对地方国土资源主管部门回复意见及所附材料的书面审査作出认定,而应当对有关证据进行质证,充分听取申请人、利害关系人的意见并予以回应。原国土资源部作出本案被诉不予许可决定,其提交的证据不足以证明在行政许可程序中充分保障了金利公司的陈述申辩权。
对确定相关权益具有重大影响的行政程序应当由行政机关履行。原国土资源部《关于清理国家出资勘査己探明矿产地的通知》(国土资厅发[2000]32号)对清理国家出资勘查已探明矿产地的目的表述为“维护国有资产的权益,规范探矿权出让、转让行为”,对此应作全面理解,在维护国有资产权益的同时应规范探矿权出让、转让行为。有关“国家出资探明矿产地”行政认定的主体、程序、时限、公告及其效力等规定,对于保证认定的行政专门性专业性严谨性、实现行政层级监督和社会监督、防止行政许可实施的任意性具有重要程序价值。梁水园煤矿区未按行政许可机关自身专项通知的要求被认定为“国家出资勘査已探明矿产地”并予以公告,规定的程序欠缺,公告的公信存疑,被诉不予许可决定对此未予说明回应,一审判决予以认可并论理存在不当之处。为此,北京市高级人民法院判决撤销北京市第一中级人民法院的一审判决,同时,判决撤销了中华人民共和国自然资源部门做出的《不予行政许可决定书》。